Competencia subsidiaria reglamentaria por parte del INVU en el Desarrollo Urbano Cantonal

Sobre la naturaleza jurídica de los Planes Reguladores:

En el ámbito local, los planes reguladores han superado la visión tradicional de meros instrumentos administrativos para consolidarse como normas jurídicas de carácter especial. Esta caracterización se sustenta en su capacidad para ejercer un impacto directo y obligatorio sobre la esfera legal de los administrados, configurando un marco normativo que incide de manera “erga omnes” en el desarrollo urbano. Además, estos instrumentos permiten articular de forma equilibrada el interés público con los derechos inherentes a la propiedad privada, consolidando así un sistema regulador que responde tanto a las necesidades colectivas como a las garantías individuales.

Por otra parte, el procedimiento de elaboración y aprobación de estas regulaciones se configura como una expresión de democracia directa, dado que compete a las municipalidades, órgano a través del cual se materializa la participación de los ciudadanos. Así, el proceso refleja la esencia de la administración de los intereses y servicios locales, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política y el artículo 1° del Código Municipal.

En la actualidad, se les considera como "leyes en sentido material". Esto significa que, aunque no son leyes formales emitidas por la Asamblea Legislativa, tienen un efecto normativo similar al imponer limitaciones al derecho de propiedad y establecer derechos y obligaciones para los propietarios de inmuebles dentro de la jurisdicción que abarcan.

Aplicación supletoria del Reglamento de Construcciones del INVU

En materia urbanística, la interacción entre los planes reguladores municipales y el Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) es un tema de particular relevancia. La aplicación supletoria del Reglamento de Construcciones de dicha entidad en ausencia de normas específicas en el Plan Regulador Municipal se ha convertido en una cuestión de acentuada importancia para garantizar no solo la apropiada planificación urbana, sino también el ordenamiento territorial eficiente.

La Procuraduría General de la República (PGR) ha emitido varios dictámenes que aclaran la aplicación supletoria del Reglamento de Construcciones del INVU. Estos dictámenes establecen que, en principio, la regulación en materia de construcciones corresponde a cada municipalidad, en virtud de su autonomía constitucional y su competencia para dictar planes urbanísticos locales. Sin embargo, cuando una municipalidad carece de un reglamento de construcciones o su normativa es omisa en ciertos aspectos, el Reglamento de Construcciones del INVU puede aplicarse de manera supletoria. Así por ejemplo en la consulta C-212-2021, afirmó lo siguiente: “Debe advertirse que las disposiciones del Reglamento de Construcciones del INVU pueden ser aplicadas por los Gobiernos Locales siempre que éstas no sean incompatibles con los planes reguladores u otra normativa local (artículo 2° del Reglamento y dictamen no. C-269-2013 de 27 de noviembre de 2013), por lo que, el cambio de uso de suelo en las urbanizaciones regulado en los artículos 143 y 145 antes citados puede aplicarse siempre que no exista un plan regulador que establezca una regulación distinta.”

Como puede verse, la competencia del INVU en el desarrollo urbano municipal es de carácter subsidiaria, lo que significa que solo interviene en ausencia de normativa municipal específica. En otras palabras, el Reglamento de Construcciones del INVU actúa como un complemento al Plan Regulador, llenando vacíos en materia de regulaciones de edificación. Esto permite que las normas de dicha entidad se apliquen transitoriamente en aquellos aspectos donde el Plan Regulador no sea lo suficientemente específico, garantizando así un desarrollo urbano ordenado y seguro en el cantón. Esta competencia subsidiaria es reconocida en el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, que otorga al INVU la facultad de emitir reglamentos urbanísticos aplicables en cantones que no cuentan con regulación local en la materia. Al respecto, subraya el párrafo segundo de dicha normativa: “Podrá, además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.”

Aspecto que de igual forma fue abordado por la Sala Constitucional en la resolución 924-2012 de 14:30 hrs. de 25 de enero de 2012, cuando precisó en lo que interesa: “VI.-Aparte de lo anterior, muchas municipalidades dictan un Reglamento Municipal de Construcciones, que particulariza las reglas locales que interesen a la seguridad, salubridad y ornato de las estructuras o edificaciones, sin detrimento de las pertinentes de esta ley y de las demás vigentes o aplicables a este ramo, todo de conformidad con lo dispuesto en los numerales 56 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. A falta de un Reglamento Municipal de Construcciones, rige la Ley de Construcciones y el Reglamento de Construcciones emitido por el INVU, como ya señaló la Sala en los votos números 2153-93 de las 9:21 horas del 21 de mayo de 1993, 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004”. (lo destacado es nuestro).

Un ejemplo concreto relacionada con esta supletoriedad se puede observar en el caso suscitado entonces en el cantón de Santa Ana. Según el dictamen C-155-2009 de la misma PGR, el Plan Regulador de dicha corporación municipal, aprobado en 1987 y modificado en 1991, solo contemplaba disposiciones en materia de Plan Vial y Zonificación, dejando vacíos en las regulaciones de edificación. En este contexto, el Reglamento de Construcciones del INVU se aplicaba para suplir estos vacíos, siempre que no existieran disposiciones locales que regularan específicamente los aspectos omitidos. En lo que interesa, se expresó en dicha consulta: “5. En la medida en que existan vacíos en el Plan Regulador (…), estos deberán ser suplidos mediante la aplicación de las normas de desarrollo urbano que haya dictado el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Por consecuencia, el reglamento de construcciones del INVU solamente será aplicable en el cantón (…), en la medida en que su Plan Regulador adolezca de vacíos en materia de regulaciones de edificación.”

También se ha establecido que cuando una municipalidad no cuenta con su propio reglamento de construcciones, el Reglamento de Construcciones del INVU entra en juego para llenar ese vacío, subrayándose que dicho reglamento no tiene prioridad sobre las normativas locales ya existentes de una municipalidad. En otras palabras, las disposiciones locales prevalecen siempre que estén presentes, reflejando así el respeto por la autonomía y las particularidades de cada comunidad en la gestión de su desarrollo urbano.

Es importante resaltar que la aplicación supletoria del Reglamento de Construcciones del INVU no implica una competencia concurrente entre el INVU y las municipalidades. Por el contrario, se trata de una medida de respaldo que busca garantizar la continuidad y coherencia en la regulación urbanística, evitando vacíos normativos que puedan afectar el desarrollo ordenado de los cantones.

El principio de supletoriedad también se refleja en la regulación de cambios de uso de suelo en urbanizaciones. Según el artículo 145 del Reglamento de Construcciones del INVU, el cambio de uso de suelo de residencial a comercial en urbanizaciones se permite bajo ciertas condiciones, siempre que se cumplan los requisitos establecidos y que no exista una regulación municipal que disponga lo contrario. Este artículo establece un marco normativo que las municipalidades pueden adoptar o adaptar según sus necesidades locales.

En conclusión, la supletoriedad del Reglamento de Construcciones del INVU en ausencia de norma en el Plan Regulador Municipal es un mecanismo esencial para asegurar la coherencia y continuidad en la regulación urbanística. Los dictámenes de la Procuraduría General de la República y las resoluciones de la Sala Constitucional subrayan la importancia de la autonomía municipal en la planificación urbana, pero también reconocen la necesidad de un marco supletorio que cubra los vacíos normativos. Este equilibrio entre autonomía local y supletoriedad estatal es fundamental para promover un desarrollo urbano ordenado y sostenible en el país. Las municipalidades deben ser proactivas en la elaboración de sus planes reguladores, asegurando que estos aborden de manera integral todas las dimensiones del desarrollo urbano, mientras que el INVU debe continuar desempeñando su papel subsidiario, apoyando a los gobiernos locales en la consecución de sus objetivos de planificación territorial.